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最高院内部培训1:新行政诉讼法的4个重要问题(20150306第一讲)

发布时间:2015-03-10 阅读次数:793次

最高院内部培训1:新行政诉讼法的4个重要问题(20150306第一讲)

作者|信春鹰[全国人大法工委]

原题:行政诉讼法修改的新发展

我今天给大家对新行政诉讼法做一个解读,我是一个开场,用一个半小时时间讲四个问题,框架说一下,让大家有一个概念。一是为什么修改,二是理论突破点,三是重大变革点,四是具体实施方面。因为我是第一讲,所以不会讲太细,后面的同志接着讲,我讲的有一些宏观。我有一些压力,无论是条文还是理论,大家理解都比我深,现在我和大家共同回顾一下,这部法是如何修改的:

一、为什么修改行政诉讼法

我们今天在座的法官大多数都很年轻,对我国的法律历史可能不是很了解。我国有三大诉讼法,像三条河流,分解矛盾和纠纷,在三大诉讼中,行政诉讼是一个很特殊的诉讼法,它是1990年开始实施的,25年了,很多年轻的同事当时可能很小。回忆当年,立法当时是有很多的争议的,当时很多人认为中国用不着行政诉讼法,而且行政诉讼与我国几千年的封建历史文化是不相符合的,传统文化认为,官是不可以告的,父母官父母官嘛,你怎么能告的父母呢?在当时的历史条件下,“民告官”是一个大的历史性突破,行政诉讼将官员与原告放在了一个平等的地位上。因此,我认为行政诉讼法的制定不仅仅是一个立法,而是一个政治制度的改革。行政诉讼法官居中裁判的是政府与原告之间的纠纷。国际国内对当时的立法都给予了很高的评价,在当时的历史条件下,这部法客观的说写得不错。

但是,从这些年的实施情况来看,实施得不好,每年人大法院报告,行政诉讼案件每年只有10万到12万,有些年还不到,最高法院为了行政诉讼立案不得不开会,而且有的省份受理案件数量很少。这样的话,行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%,北京市的行政诉讼从2011到2013年受案逐年递减,2013年只有23.7%。胜诉率就更低了,新华社内部清样数据,十年前是30%左右,现在下降到10%左右,有些省只有2%,也就是政府多数是赢的。当事人总赢不了,他就不会告了,因为政府总不会败,老百姓总不会赢呀。此外,生效判决的1/3得不到履行,律师也不愿意代理行政诉讼案件,因为各方面干扰太多。这些信息告诉我们,行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。

是不是行政诉讼没有案件呢,不是,每年因为行政行为引发的信访是大量的。我在地方调研的时候,了解到为什么老百姓都去走信访,因为当事人是一个理性的人,他认为打官司也赢不了,不如去上访,一上访,马上会成为党政机关都关注的案件,有的时候还可以要求一些高价,这样就更不会去诉讼处理了。我说的情况,全社会都了解。

即使是10-12万的案件,大家知道还有些不是纯粹的行政案件,如商标案件,这本来不属于真正意义上的行政诉讼案件,排除它们真正的行政案件就更少了。

这些现象表明,我们的行政诉讼处于非常不法治的状态。行政诉讼法官特别感到受挫,没有成就感。行政诉讼出了什么问题?是司法制度?还是实施环节?

在这些背景下,2013年就提上了立法议程。

行政诉讼法的修改和其他的法律修改不一样,他牵动了中国法学界、司法界、老百姓很多的梦想。社会各界给予了很高的期望,从行政诉讼法修改过程看,我是很受触动的,微信圈中评价很多,有人说24年是一个学者从青丝到白发的过程,大家对这部法律的修改有许多共同的情感的诉求,它承载了太多的东西。这部法律,如果有一些进步的话,是社会各界的共同的努力。

为了修改好这部法律,让它更加可行,最高法院做了很多的工作,我个人觉得无法用言语来表达。我们的立法人员与法官一起干,听律师的意见,听专家学者的意见,听了全国的各方的意见,很少有一部法律修改如此的深入调研。大多数调研活动我参加听了,特别的受触动,大家都在反思,在推进依法治国的大背景下,行政诉讼法的定位是什么?如何发挥行政诉讼制度的作用?在这里,我特别要感谢全国各级法院的支持,在整个修改过程中,大家给了我们太多的支持,江院长也特别地有理想、有情怀,法院系统的同志是直接运作这部法律的,他们知道问题真正在哪里,许多修改内容就是吸收了最高法院的司法解释,将解释上升为法律。

修改能够顺利的出台,还一个背景,一定要提,就是十八大提出的全面推进依法治国,有这样一个好的政治环境,修法的原则与目标才更加明确。此次修改一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针;二是维护行政诉讼制度的权威性,因为修法的过程中,有一些建议更加开放,我们还是面对现实中的突出问题,保障公民权利;三是保障渠道的畅通与平衡,保障法院依法审理行政案件;四是坚持从实际出发,循序渐进的完善,在可行的范围内推行制度的变革;五是总结行政审判经验,将有效的做法上升为法律。

二、行政诉讼法修改的理论的突破

任何一个制度修改后面都有他的理论与逻辑,利用这次机会,我对本次立法涉及的有关理论进行了梳理:

1、关于行政诉讼的目的修改。为什么要讲目的,因为一个法律,从立法技术上,首先就是讲目的与原则,老法的规定(略),有人认为第一条设定的目的是互相冲突的,比如维护与保护,有的时候就是一对矛盾,很可能就会牺牲了公民的权益。但是,“维护”是符合当时的立法背景的。调研中,比如有些法官说,受理一个行政诉讼案件,就要受理几个非诉案件,以平衡政府的情绪。当时的理论是考虑到政府的行政机关的接受程度的。

第一条对于后面的条文影响很大的,比如说禁止调解等微观的制度,比如说合法性审查的限制,这些都与立法的理念密切相关。第一条的设计好,后面就顺着下来了。

这次,“正确”审理行政案件….修改为“公正、及时”…..,“维护”删除了,反应了从指导思想上做了改变,这就是一个理论的突破。“解决行政争议”写进第一条也不容易,有许多人反对,不要忽略这几个字的修改,后面的理论是很多的。行政诉讼不能空转,必须解决问题。一个案件做了几个判决,最后解决不了问题,损害了司法的权威。这次将“解决行政争议”写进来是画龙点睛之笔。“维护”删除同时删除了后面的“维持判决”。还有“具体行政行为”删除“具体”,很多人认为“具体行政行为”这是基石,是不能动的,这个修改会导致法院的权力太大了,但是,我们从技术上解释它,将它改了。具体行政在老法中,立法当时为了将一些行为作为不可诉的规定,设计出了抽象行政行为、具体行政行为概念。这个修改,理论突破在现实中国很有意义。

2、扩大了审查范围。原来的老法,法院依据什么标准审查行政行为是一个非常重大的制度设计,原来明确是合法性审查,为什么限制在合法性审查,理论依据是法院不能干预行政机关的自由裁量权,而且老法对54条还对合法性审查进行了具体的规定,设定了一个非常有限的例外。合法性审查对实际解决纠纷作用受到限制,合法性与合理性,合理性属于行政机关的职权,你法院不能碰,这是原来的审理特点,是影响行政诉讼实效的一个理论制约点。从理论上进一步思考,合法性与合理性不是矛盾的,如果截然分开,法院的功能就太有限了,修法第70条增加了明显不当行政行为的撤销,扩大了合理性审查的范围,标志着从合法性审查到合理性审查的突破,这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。法官们要仔细的理解,这个修改意义很大,非常具有理论色彩。

3、受案范围的扩大。原来的老法规定的范围过窄,影响了法律的发挥,我要说的是,就是老法规定的范围,许多法院也没有完全受理。具体到不同的地方,是能不受理就不受理,我和立案庭的法官聊天过,行政立案就是以不立案为目的,我觉得符合现实的逻辑。在当下,问题是行政诉讼有时会与公共政策发生冲突,比如说北京外地孩子的入学,这个在当地入学与国家大的政策比没有问题,但是北京就是不让入学,北京市法院受理了家长告教育局的案件,法官们说,听了家长的陈述,你一定会被打动,孩子生在北京,长在北京,但是就是不能入学,因为北京公共资源承载能力有限,这样的案件你让法官如何受理判决?法院对于当事的家庭诉求如何解决?一些孩子不得不到北京郊区就读!所以行政诉讼的范围拓宽是特别纠结的一件事情。

当时提出能不能列出负面清单,但是后来发现根本不行。这次的修改方向是拓展,受案范围问题法院在其中没有利益,当时当事人有了渠道解决诉求。我认为这次的修改是有突破的,如修改“具体行政行为”,还有规章授权的组织行为。有人说,学会、协会这么多你们法院管得了吗?你法院就是管行政机关的!但是学会、协会现在是有牙齿的老虎,法院要管!这个是最后加上去的。还有行政协议,写进来非常不容易。国务院认为应当是民庭的事情。民法学者对此也不接受,相关部门也不同意。但是现实中,行政协议,民庭受理,涉及到政府,还得行政庭参与办案。

对这些修改,各位法官不要觉得不解渴,这样修改已经不容易了。还有对规范性文件的审查,大家记得河南的种子案,法庭上不能评价河南的规范,只能说事情。当然也有一个限定,是规章以下。这一条国务院法制办到最后都是保留意见的。从法院角度看,这一条还不是很明确。但是我要和大家说的是,我们还是在往前走,理论上突破标志意义大。

4、经复议后案件的案件被告的确定。这既是一个理论问题,也是一个实践问题。当下,行政复议制度几乎是形同虚设,行政复议法执法检查,很多情况令人吃惊,有的地方一年的复议案件只有1-2件,为了激活行政复议制度的实施,我们想了各种办法。当时还有想法,是行政机关改变了行政行为不做被告,回头想想有些可乐,现在看看理论上也不通。总之,大家都在艰难曲折的往前走,目的是激活制度。制度的浪费是最大的浪费。

这四个方面理论上很大突破的,解放了思想,才有这些突破。实践在发展,中国的变化太大了,我们行政诉讼要随同变革。

三、行政诉讼法修改的制度变革

1、扩大受案范围,加强权利保护。原来是肯定列举加否定列举。从立法看,不是所有行为都能到法院来,法院的行政诉讼审查是非常有限的。美国法院可以受理奥巴马医改违法案件,但我们不行,因为我们的法院受理案件是有框子的。从修改看,在人身权、财产权后面加了一个“等”,我们为后来的立法留下了很大的空间。这一条的立法技术我觉得是比较高超的,以后法律法规规定可诉的其他权利都可诉。

2、保障诉权,解决立案难的问题。这次修改吸收了十八大文件中精神。原告的资格上,明确扩大了受案范围,相对人的概念进行了扩大。起诉期限延长,从3个月延长到6个月。细化了立案的条件,实行了立案登记制。

3、加强法院监督,实质性的解决争议。一是解决了告官不见官的问题。曾经规定了不出庭的要经过人民法院许可,后来认为官司还没有打就要与行政机关为出庭问题起争议。还有委托什么样的人出庭。总的来说,就是要出庭(法客帝国按:《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”)。反对的认为为什么不允许行政机关委托代理人,这是对行政机关的歧视。能支撑这一条有18个省地方有文件,要求行政机关负责人出庭。二是复议机关做被告出庭。三是加强了行政行为审查力度。四是行政诉讼的有限调解,对行政权不得随便处置的理论进行了一些突破,对行政机关有裁量权的进行调解。五是完善了民行交叉的处理机制。在一些登记、裁决案件中,行政附带民事一并审理。

4、完善管辖制度,解决审理难。行政诉讼最大的问题就是地方干预,法律做了一些规定,比如中级法院受理县政府为被告的案件。四中全会文件出台,司法体制改革中提到了跨区域法院审理跨区域案件。我们随即进行了规定。配套删除了中级法院下移管辖。最近有进展是用铁路法院的壳子设立跨区域法院。我们这次修法的运气真好。

5、完善了证据制度,促进公正审判。这次修法将很多成熟的证据规则吸收进来,增加了电子证据,明确被告举证制度和逾期举证后果,以及原告举证,法院调取证据制度,证据适用规则。

6、完善了诉讼程序,推动了程序的科学化。以前的法律规定不明确,需要司法解释补充内容。一是明确了判决形式,以判决驳回诉讼请求取代了维持,69条(法客帝国按:《行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”);二是增加了判决给付,这个与受案范围的扩大有关,三是增加了确认违法。四是增加了判决履行协议,78条。这个是非常实质的一个规定。延长了审理期限。88条(法客帝国按:《行政诉讼法》第八十八条规定“人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。”),一审和二审审限进行了延长。增加了简易程序。

7、完善监督机制,加强行政审判监督。一是再审,91条,二是检察院的监督,101条。参照民诉法的规定。坦率的说,检察院有分歧,最后只能延续民诉法。

8、完善了制裁机制,解决行政判决执行难。处理行政机关负责人、公告、拘留等,最后能不能操作是个问题。但是我认为,这些条文的形式意义大于实质,在制度上是有一个可能性,如果有这样一个案例,对司法权威是一个很大的推动。

大家有许多的期待,到这个层面已经不容易了。

四、要认真地实施这部法律

在立法完成后,最高法院专门写了一个函,感谢立法机关对这次立法作出的贡献。赵庭长说:做为一个一线的法官,对行政诉讼这么多年支撑着……,他有一个非常动情的表述,感谢立法机关对法官情感的理解,我就不重复了。法律它是制度,制度在大家看来就是硬梆梆的,一个制度如果不能和大家情感相联系,它的作用是有限的。修法不容易,实施法律更难,我认为行政诉讼法的实施有两个角度需要重视:

一是它的实施有一个非常好的大环境,当前我们面临全面推进依法治国,法治国家法治政府一体化建设的大环境。没有一个好的实施环境,光靠法院单打独斗是不行的。法律外的因素有的时候大于法律本身,在当代中国尤其如此,过去的历史也说明了这一点。所有的诉讼都是权力的博弈,虽然当事人法律上是平等的,但是实际上是不平等的。法院能否秉公执法。

二是目前,通过司法体制改革,司法机关有了更多的发言权与司法权威。希望司法机关能依法办案。

最后,五月很快就到了,我和大家共同期待它的实施。大家要有一个心理准备,会有许多刚性的案件进入诉讼,对行政诉讼法官来了,春天来了,考验也来了。变革的中国,政府的职能越来越多,对法院而言,有些诉讼可能是无解的,我们的制度会在纠结中推进。修法的过程证明,实践是制度完善的推手,反过来制度又会对实践进行保障。

希望行政诉讼法的实施能够顺利,成为全面推进依法治国的一个助力!(转自法客帝国)